USTAVNI SUD CRNE
GORE
U-I br. 6/16
29. decembar 2016. godine
P o d g o r i c a
Ustavni sud Crne
Gore u sastavu: predsjednica
Desanka Lopičić i sudije - Dragoljub Drašković, Milorad Gogić, Miodrag
Iličković, Mevlida Muratović, Hamdija Šarkinović i Budimir Šćepanović, na osnovu
odredaba člana 149. stav 1. tačka 1. Ustava Crne Gore, člana 49. tačka 1.
Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore (»Službeni list Crne Gore«, broj 11/15.), na
sjednici od 29. decembra 2016. godine, većinom
glasova, donio je
R J E Š E NJ E
POKREĆE SE postupak
za ocjenu ustavnosti odredaba člana 4.(čl. 54.a i 54.b) Zakona o dopunama
Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti (»Službeni list Crne Gore«, broj 42/15.).
O b r a z l o ž e nj e
1. G. V., D. B. i D. R.,
iz Kolašina, podnijeli
su inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba člana 54. a
i 54. b Zakona, označenog u izreci.
1.1. U inicijativi je navedeno: da su
osporene odredbe člana 4., kojima su dodate odredbe čl. 54.a i 54.b Zakona u suprotnosti s odredbama čl. 8., 17. i 18. Ustava Crne Gore, jer tim zakonskim odredbama nijesu samo diskriminisane pojedine kategorije žena - majki (npr. mnoge
žene sa sela koje su rodile i po šestoro i više djece, ali se tradicionalno
nijesu prijavljivale na biro rada), već i muškarci - očevi; da je izigrana
svrha zakona, jer je cilj donošenja zakona trebao biti povećanje nataliteta u
Crnoj Gori, ali je pravo iz odredaba čl. 54.a i 54.b Zakona priznato i ženama koje su u
penziji i "koje imaju i praunučad"; da su osporene odredbe čl. 54.a i 54.b Zakona
diskriminatorske i zbog toga što priznaju prava po osnovu
radnog staža suprotno važećem zakonu o penzijsko invalidskom osiguranju, pa se
žene - adresati tih normi stavljaju u povoljniji položaj, jer žene koje koriste
penzije, bilo u inostranstvu, bilo u Crnoj Gori mogu birati "hoće li
penziju, ako je veća ili će nadoknadu za majke ako je ona veća", čime se
uvodi dvojni sistem u sticanju prava po osnovu radnog staža; da osporenim
dopunama Zakona nijesu samo diskriminisane žene, već i muškarci koji učestvuju
ravnopravno sa ženama u podizanju svoje djece, muškarci koji, u skladu sa
Zakonom, koriste porodiljsko odsustvo, kako bi dok žena radi odgajali svoju
djecu, muškarci koji odgajaju samostalno svoju djecu bez učešća majki, bilo da
su majke preminule, bilo da su ostavile djecu, ili su se dobrovoljno na sudu
odrekle starateljstva nad djecom i da su vrednije žene koje su rodile troje ili
više djece i koje su ostavile svoju djecu i nikada ih više neke nijesu ni
vidjele, nego su ih podizali očevi, babe, tetke i ostala rodbina, a sada su na
račun svoje rođene a ostavljene djece regulisale doživotnu naknadu čiji iznos
ne mogu dostići žene koje ostvare pravo na penziju posle 40 godina rada i rođenja
jednog ili dvoje djece.
2. U mišljenju Vlade Crne Gore
navedeno je: da je u postupku donošenja Zakona koji je predložio poslanik A. D.,
Vlada Skupštini dala negativno mišljenje, kako zbog diskriminatornog karaktera
predloženih rješenja tako i s aspekta predmeta uređivanja; da je Vlada ukazala
da radni staž ne može biti osnov za ostvarivanje prava iz socijalne i dječje
zaštite s obzirom na to da se pravo na socijalnu zaštitu ostvaruje po osnovu
socijalno-zaštitnih kriterijuma odnosno na osnovu socijalne potrebe
(invalidnost, nesposobnost za rad i privređivanje, nepostojanje zakonske
obaveze izdržavanja, imovinskog cenzusa i drugih posebnih obilježja socijalne
ugroženosti); da u primjeni odredaba člana 4.(čl. 54.a i 54.b) Zakona dolazi do
problema zbog nejasnih, nepreciznih i nedorečenih zakonskih odredaba, koje daju
mogućnost različitih tumačenja, do situacije da se u primjeni može postaviti
pitanje svrhe propisivanja navedenog prava na doživotnu naknadu po osnovu
rođenja troje ili više djece; da pravo žene na naknadu po osnovu rođenja troje
ili više djece, propisano osporenim odredbama člana 4.(čl. 54.a i 54.b) Zakona, nije u skladu s ustavnim principima i
ciljevima socijalne i dječje zaštite, jer se osporenim odredbama Zakona dovodi
u pitanje ostvarivanje prava iz socijalne i dječje zaštite djeci i roditeljima
kojima je ona stvarno potrebna; da pravo na naknadu po osnovu rođenja troje ili
više djece ne zavisi od materijalnih i drugih prilika bitnih za kvalitet života
pojedinca i porodice, već po sili zakona pripada ženi koja ispunjava uslove u
pogledu radnog staža ili statusa nezaposlenog lica na evidenciji Zavoda za
zapošljavanje, ako to ona želi; da se osporenim zakonskim odredbama dovode u
neravnopravan položaj porodice i djeca čije majke ne ispunjavaju propisane
uslove za ostvarivanje prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili
više djece, odnosno da su te porodice diskriminisane samo zato što žena nije
rodila troje ili više djece, što nije ostvarila određeni radni staž (bez obzira
da li je radila), ili se nije prijavila na evidenciju Zavoda za zapošljavanje;
da su uslovi za ostvarivanje prava na doživotnu naknadu diskriminatorski, čime
se narušavaju načela o zabrani diskriminacije i jednakosti pred zakonom iz
odredaba člana 8. stav 1. i člana 17. stav 2. Ustava; da se osporene zakonske
odredbe ne mogu smatrati pozitivnom diskriminacijom, odnosno propisom koji je
usmjeren na stvaranje uslova za ostvarivanje ravnopravnosti i zaštite lica koja
su po bilo kom osnovu u nejednakom položaju, u smislu člana 8. stav 2. Ustava. Stoga
predlaže da Ustavni sud prihvati navedenu inicijativu.
3. Osporenim odredbama Zakona
propisano je:
“Član 4.
Poslije člana 54. dodaju se dva nova člana,
koji glase:
„Naknada po osnovu rođenja troje ili više
djece
Član 54.a
Žena koja rodi troje ili više djece ima pravo,
ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini 70% prosječne neto
zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini ostvarivanja tog
prava.
Pravo iz stava 1. ovog člana stiče žena koja
rodi troje djece i ostvari najmanje 25 godina radnog staža, odnosno žena koja
rodi četvoro ili više djece i ostvari najmanje 15 godina radnog staža.
Pravo iz stava 1. ovog člana ne može se
koristiti za vrijeme trajanja radnog odnosa i isključuje mogućnost istovremenog
korišćenja prava na penziju. Za vrijeme korišćenja naknade korisnici prava iz
stava 1 ovog člana pripada pravo na zdravstveno osiguranje.
Član 54.b
Žena koja rodi troje i više djece ima pravo,
ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini od 40% prosječne neto
zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini ostvarivanja tog
prava.
Pravo iz stava 1. ovog člana stiče žena koja
rodi troje ili više djece, a koja se nalazi na evidenciji Zavoda za
zapošljavanje najmanje 15 godina.”
4. Ustavni sud je, nakon razmatranja
sadržine osporenih odredaba člana (čl. 54.a i 54.b) Zakona, utvrdio da ima
osnova za pokretanje postupka za ocjenu njihove ustavnosti.
5. Za odlučivanje u ovom predmetu
pravno relevantne su odredbe sljedećih propisa:
Ustava Crne Gore:
»Član 1. stav 2.
Crna Gora je
građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na
vladavini prava.
Član
8
Zabranjena je svaka neposredna ili posredna
diskriminacija, po bilo kom osnovu.
Neće se smatrati diskriminacijom propisi i
uvođenje posebnih mjera koji su usmjereni na stvaranje uslova za ostvarivanje
nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zaštite lica koja su po bilo kom
osnovu u nejednakom položaju.
Posebne mjere se mogu primjenjivati samo dok se
ne ostvare ciljevi zbog kojih su preduzete.
Član 16. tačka 1.
Zakonom se, u
skladu sa Ustavom, uređuju:
1) način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to
neophodno za njihovo ostvarivanje.
Član 17. stav 2.
Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na
bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo.
Član 18.
Država jemči ravnopravnost žene i muškarca i
razvija politiku jednakih mogućnosti.
Član 67. stav 2.
Država obezbjeđuje materijalnu sigurnost licu
koje je nesposobno za rad i nema sredstva za život.
Član 72. st. 1. i 2.
Porodica uživa posebnu zaštitu.
Roditelji
su obavezni da brinu o djeci, da ih vaspitavaju i školuju.
Član 73.
Majka i dijete uživaju posebnu zaštitu.
Država stvara uslove kojima se podstiče rađanje djece.
Član 145.
Evropske
konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (»Službeni list SCG - Međunarodni
ugovori«, br. 9/03. i 5/05.):
“Član
14.
Zabrana
diskriminacije
Uživanje prava i sloboda
predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj
osnovi, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik ,vjeroispovijest, političko ili
drugo mišljenje , nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom
manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.“
Protokola broj 12. uz Evropsku
konvenciju:
"Član 1.
Opšta zabrana
diskriminacije
1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće
se bez diskriminacije ро bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože,
jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili
društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili
drugom statusu.
2. Javne vlasti neće ni prema kome vršiti
diskriminaciju ро osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1."
Konvencije o ukidanju svih oblika
diskriminacije žena (»Službeni list SRJ-Međunarodni ugovori«, broj 13/02.)[1]:
“Član 1.
Za svrhe ove konvencije, izraz "diskriminacije
žena" označava svaku razliku, isključenje ili ograničenje u pogledu pola,
što ima za posljedicu ili cilj da ugrozi ili onemogući priznanje, ostvarenje
ili vršenje od strane žena, ljudskih prava i osnovnih sloboda na političkom,
ekonomskom, društvenom, kulturnom, građanskom ili drugom polju, bez obzira na
njihovo bračno stanje, na osnovu ravnopravnosti muškaraca i žena.
6. Ustav Crne Gore ubraja se u tzv.
socijalno svjesne ustave, jer Crnu Goru definiše kao "državu socijalne
pravde" (član 1. stav 2. Ustava), odnosno ustavni oblik organizacije
države koji zahtijeva ostvarenje socijalnih prava zajamčenih Ustavom i vodeću
ulogu državne i javne vlasti u preduzimanju socijalnih mjera. Ustavni
karakter socijalnih prava, kao osnovnih prava zajemčenih Ustavom, podrazumijeva
dva osnovna zahtjeva države socijalne pravde: državna, odnosno, javna vlast
dužna je da sprovodi politiku pravedne i jednake redistribucije nacionalnih
resursa radi izjednačavanja (ekstremnih) nejednakosti, s jedne strane, a
zakonodavna i izvršna vlast da realizuju sklad između ograničenih sredstava
državnog budžeta i socijalnih garancija utvrđenih Ustavom, s druge strane.
Sadržaj koncepta države socijalne pravde, pa i Ustavom priznata socijalna prava
apstraktne su prirode, iako različitih nivoa apstrakcije. Shodno
tome, u sferi javnih politika, posebno onih socijalnih, ali i ekonomskih i
finansijskih, zakonodavcu pripada širok prostor slobodnog odlučivanja.To,
po ocjeni Ustavnog suda, proizilazi iz činjenice da sva Ustavom predviđena
socijalna prava ustavotvorac prepušta na uređenje i razradu zakonodavcu, pri
čemu to ovlašćenje najčešće nije izričito. Stoga se ustavne odredbe o
socijalnoj državi i socijalnoj pravdi, pa i o priznatim socijalnim pravima, ne
mogu primjenjivati neposredno, već je potrebna njihova prethodna zakonska razrada,
a vrlo često i njihova dalja konkretizacija putem donošenja podzakonskih
propisa za izvršenje zakona.
6.1. Budući da preduzimanje socijalnih mjera proizilazi iz ustavnog
koncepta države socijalne pravde, ono je neposredno vezano uz načelo vladavine
prava (član 1. stav 2. Ustava), jer se socijalno djelovanje državnih i javnih
vlasti mora sprovoditi uz ispunjenje zahtjeva koje pred zakonodavca i izvršnu
vlast postavlja načelo vladavine prava. Povreda koncepta države socijalne
pravde nastaje kada zakonodavna i/ili izvršna vlast zanemari "početni
minimum" potreba u odnosu na mogućnosti koje dozvoljavaju ekonomski
resursi zemlje, ali i vice versa,
kada zakonodavna i/ili izvršna vlast pod vidom socijalnih davanja neopravdano
prizna određena materijalna primanja pojedinim grupama lica iznad
"početnog minimuma" potreba u odnosu na mogućnosti koje dozvoljavaju
ekonomski resursi zemlje ili kada osigurana materijalna pomoć ne odgovara
zahtjevima socijalne pravde, bilo da je pokrivenost nekim materijalnim davanjima
pogrešno ograničena ili pogrešno usmjerena, bilo da je to davanje nepravedno
distribuirano u okviru istovrsne grupe lica koje otežava ujednačavanje
socijalnih suprotnosti, što je jedna od osnovnih vrijednosti države socijalne
pravde.
61.1. Na osnovu izloženog
ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih
pitanja u ovom predmetu, a posebno na osnovu odredaba člana 73. Ustava, kojima
je utvđeno da majka i
dijete uživaju posebnu zaštitu i da Država stvara uslove kojima se podstiče
rađanje djece, Ustavni sud je ocijenio da je zakonodavac ovlašćen da zakonom uredi
pitanja koja se odnose na prava iz socijalne i dječje zaštite odnosno, zaštite
majke i djeteta, što uključuje ustavno ovlašćenje da mijenja zakonsko uređenje
u ovoj oblasti.
6.1.2. Saglasno
tome, zakonodavac je donio Zakon o socijalnoj i
dječjoj zaštiti, kojim je uređen način ostvarivanja prava iz socijalne i dječje
zaštite, osnovna materijalna davanja u socijalnoj i dječjoj zaštiti, usluge
socijalne i dječije zaštite, nadležnost i postupak za ostvarivanje prava iz
socijalne i dječje zaštite i druga pitanja važna za obavljanje ove djelatnosti.
Zakonom je, u tom smislu, propisano da je socijalna i dječja zaštita djelatnost
kojom se obezbjeđuju i ostvaruju mjere i programi namijenjeni pojedincu i
porodici sa nepovoljnim ličnim ili porodičnim okolnostima, koji uključuju
prevenciju, pomoć u zadovoljavanju osnovnih životnih potreba i podršku; da je
socijalna i dječja zaštita djelatnost od javnog interesa i da ostvarivanje
javnog interesa u socijalnoj i dječjoj zaštiti obezbjeđuju Crna Gora i lokalna
samouprava pod uslovima i na način
propisan ovim zakonom (čl. 2. i 3.). Prava iz socijalne i dječje zaštite su:
osnovna materijalna davanja i usluge socijalne i dječje zaštite (član 11.
Zakona). Osnovna materijalna davanja iz dječje zaštite su: naknada za
novorođeno dijete; dodatak za djecu; troškovi ishrane u predškolskim
ustanovama;pomoć za vaspitanje i obrazovanje djece i mladih sa posebnim
obrazovnim potrebama;refundacija naknade zarade i naknada zarade za
porodiljsko, odnosno roditeljsko odsustvo; naknada po osnovu rođenja djeteta;
naknada po osnovu rođenja troje ili više djece; refundacija naknade zarade i
naknada zarade za rad sa polovinom punog radnog vremena. Odredbama člana 40.
st. 1. i 2. Zakona propisano je da Država može obezbijediti i druga materijalna
davanja iz dječje zaštite, u skladu sa materijalnim mogućnostima.
7. Ustavni sud je utvrdio da je Zakon
o dopuni Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti, koji sadrži osporene odredbe člana
4. (čl. 54.a i 54.b) Skupštini Crne Gore predložio poslanik Socijalističke
narodne partije (SNP) A. D. i da je Vlada Crne Gore Skupštini uputila negativno
mišljenje o tom predlogu. U postupku donošenja Zakona o dopuni Zakona o
socijalnoj i dječjoj zaštiti Skupštini nije predočena procjena broja majki/žena
koje bi mogle zatražiti doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više
djece, kao ni finansijska procjena efekata isplate na godišnjem nivou, iako se
obaveza sprovođenja procedure koja je propisana za postupak predlaganja zakona
(npr. javna rasprava), kao i obaveza blagovremenog predočavanja svih činjenica
i podataka relevantnih za odlučivanje o predlogu zakona, (finansijska procjena
efekata zakona), odnosi na sve ovlašćene predlagače zakona pa i na poslanike, što
je u ovom slučaju izostalo.
7.1. Zakon o dopuni Zakona o
socijalnoj i dječjoj zaštiti, čije su odredbe osporene donijela je Skupština
Crne Gore 25. saziva, na petoj sjednici prvog redovnog (proljećnjeg)
zasijedanja u 2015. godini, 16. jula 2015. godine. Zakon je donesen na osnovu odredaba
člana 82. stav 1. tačka 2. i Amandmana IV. stav 1. na Ustav Crne Gore. Zakon je
objavljen u "Službenom listu Crne Gore", broj 42, od 29. jula 2015. godine,
stupio je na snagu 6. avgusta 2015. godine, a primjenjuje se od 1. januara
2016. godine. Osporenim odrebama člana 4. (54.a i 54.b) Zakona propisano je da
žena koja rodi troje djece i ostvari najmanje 25 godina radnog staža, odnosno
žena koja rodi četvoro ili više djece i ostvari najmanje 15 godina radnog staža
ima pravo, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini 70% prosječne neto zarade u
Crnoj Gori, i da žena koja rodi troje i više djece a koja se nalazi na
evidenciji Zavoda za zapošljavanje najmanje 15 godina, ima pravo, ukoliko to
želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini od 40% prosječne neto zarade u
Crnoj Gori.
7.1.1. Analizirajući osporene odredbe
člana 4. (čl.
54.a i 54.b) Zakona, u odnosu na navode i razloge istaknute u
inicijativi podnosilaca, Ustavni sud je utvrdio da propisana zakonska
mjera ima sljedeće pravne posljedice:
1. svaka žena - crnogorska državljanka - koja rodi troje ili više djece
ima pravo na doživotnu naknadu, koja se isplaćuje iz državnog budžeta na
mjesečnom nivou, počev od dana primjene Zakona, tj. od 1. januara 2016. godine;
2. pravo na doživotnu naknadu, u zakonom utvrđenom iznosu po osnovu
rođenja troje ili više djece, uz pripadajuće pravo na zdravstveno osiguranje,
ima svaka žena - crnogorska državljanka - koja nije u radnom odnosu ili prekine
radni odnos radi primanja naknade, odnosno ne koristi pravo na penziju ili
prekine korišćenje prava na penziju radi primanja naknade, ako:
- rodi ili je na dan 1. januara 2016. godine već rodila troje djece, pod
uslovom da je ostvarila najmanje 25 godina radnog staža,
- rodi ili je na dan 1. januara 2016. godine već rodila četvoro ili
više djece, pod uslovom da je ostvarila najmanje 15 godina radnog staža;
3. pravo na naknadu, uz pripadajuće pravo na zdravstveno osiguranje,
ima i svaka žena - crnogorska državljanka – koja rodi ili je na dan 1. januara
2016. već rodila troje ili više djece, pod uslovom da se na evidenciji Zavoda
za zapošljavanje nalazi najmanje 15 godina;
4. osporena naknada ima sistemski i trajni karakter (važi vremenski
neograničeno);
5. sukcesivno se isplaćuje iz državnog budžeta svakog mjeseca;
6. u odnosu na adresate Zakona ima selektivni karakter, jer se odnosi
samo na određenu grupu žena/majki;
7. selekcija među ženama dijelom se vrši i prema ne-socijalnom
kriterijumu: dužini radnog staža i
8. u fiskalni sistem Crne Gore uvedena je trajna budžetska obaveza
isplate posebnih mjesečnih naknada jednoj grupi žena, što doživotnu naknadu, po
osnovu rođenja troje ili više djece svrstava u trajne državne rashode.
7.2. Ustavni
sud je ocjenio da osporene odredbe člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona nijesu u saglasnosti s odredbama čl. 8. i 18., člana 72. st. 1. i
2., člana 73. Ustava i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju o
zabrani diskriminacije, rodnoj ravnopravnosti,
zaštiti porodice i zaštiti majke i djeteta.
7.2.1. Zabrana
diskriminacije, prema Ustavu ima opšte značenje i nije ograničena samo na
uživanje ustavnih prava i sloboda. Bliže određenje diskriminacije, kao i moguće
diskriminatorske osnove u crnogorskom pravu sadržane su u Zakonu o zabrani
diskriminacije (“Službeni list Crne Gore“, br. 46/10. i 18/14.), kao
npr. pol,
rodni identitet, zdravstveno stanje, invaliditet, starosna dob, imovno stanje,
bračno ili porodično stanje, pripadnost grupi ili pretpostavci o pripadnosti
grupi, ali samo egzemplifikativno, što proizilazi iz odredbe člana
2. stav 2. tog zakona u dijelu koji glasi: "kao i drugim ličnim svojstvima“[2]. Načelo zabrane
diskriminacije (principle of non-discrimination) i načelo jednakosti (principle
of equality) sadržana su i u svim osnovnim međunarodnim i regionalnim
instrumentima o ljudskim pravima. Evropska konvencija za zaštitu
ljudskih prava i osnovnih sloboda, odredbama člana 14., sadrži akcesornu
zabranu diskriminacije (koja se odnosi samo na prava zaštićena Evropskom
konvencijom), po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik,
vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno
porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi
status. Za
razliku od člana 14. Evropske konvencije, koji zabranjuje diskriminaciju
u uživanju prava i sloboda priznatih u samoj Konvenciji, član 1. Protokola broj
12. uz Evropsku konvenciju je »samostalna« odredba (»free standing«
provision), koja zabranjuje da javna vlast diskriminiše bilo koga »u uživanju svih prava određenih zakonom«
po bilo kojoj diskriminatorskoj osnovi. Evropski sud za ljudska prava je u
svojim presudama, u skladu sa formulacijom »drugi
status«, ustanovio i druge diskriminatorske osnove, koje nijesu konačne. U
kategoriju »drugi status«, u suštini,
spada sve ono drugo što nije već navedeno u članu 14 Evropske konvencije. Član 14.
Evropske konvencije i član 1.
Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju komplementarni su
mehanizmi konvencijske zaštite u području zabrane diskriminacije koji se
međusobno upotpunjuju.
7.2.1.1. Osporenim
propisivanjem da se pravo na doživotnu naknadu iz odredaba člana 4. (čl. 54.a i
54.b) Zakona priznaje majkama koje rode troje ili više djece, po ocjeni
Ustavnog suda, stvoren je novi osnov diskriminacije u odnosu na mogućnost
ostvarenja materijalnih davanja države. Činjenicu porođaja osporene odredbe Zakona,
po ocjeni Ustavnog suda, neosnovano pretvaraju u lično svojstvo žene uz koje se
veže novo zakonsko pravo na lična materijalna primanja, doživotno.
7.2.1.2. Pored toga, zakonsko pravo na doživotnu naknadu iz osporenih odredaba člana 4. (čl.
54.a i 54.b) Zakona priznaje se majkama koje su rodile troje ili više djece,
ali se to pravo, ne priznaje očevima troje ili više djece, iz čega, po ocjeni
Ustavnog suda, jasno proizilazi da naknada nije namijenjena roditelju kao
takvom, nezavisno od toga da li se radi o majci ili ocu, i da nije zamišljena
kao socijalna pomoć države u podizanju djece i brizi za djecu, u smislu
odredaba člana 18. i člana 72. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno da Država jemči
ravnopravnost žene i muškarca (...) i da porodica uživa posebnu zaštitu. U tom smislu u predmetu Weller
protiv Mađarske[3],
Evropski sud je utvrdio povredu člana 14. u vezi s članom 8. Evropske konvencije,
zbog razlike u postupanju (tj.isključenja iz kruga lica ovlašćenih na majčinski
dodatak) koja je dovela do diskriminacije svakoga pojedinog podnosioca:
''Primjena člana 14. u vezi sa članom 8.
29. Sud primjećuje, na početku, da među strankama u
postupku nije sporno, da podnosilac može da se pozove na član 14. Konvencije.
Budući, da davanjem naknade u pitanju, Mađarska država priznaje pravo na
poštovanje porodičnog života u smislu člana 8. (vidjeti predmet Petrović, gore
citiran, stav 29.) Sud ne nalazi ni jedan razlog da utvrdi suprotno. Štaviše,
nije sporno, da uskraćivanje prava aplikanta na naknadu, dovodi do razlike u
tretmanu na osnovu roditeljskog statusa prvog podnosioca predstavke i nacionalnosti
majke drugog i trećeg podnosioca predstavke.
Međutim, Vlada tvrdi da ove razlike imaju legitiman cilj i
da su primjenjenene u skaldu sa načelom proporcionalnosti.
(ii) Opravdanost
razlike u postupanju
30.Početna tačka u ocjeni Suda je priroda majčinskog
dodatka, budući da je to ključni element za definisanje grupe s kojom se
situacija podnosioca treba uporediti. Sud primjećuje da se taj dodatak odnosi
na vrijeme poslije porođaja. Za Sud, primarni finansijski karakter dodatka
posve je jasan iz činjenice da ga usvojioci i oni koji brinu o djeci, a u
posebnim okolnostima i očevi, takođe mogu zahtijevati.
31.Sud smatra da taj široki krug ovlašćenih lica dokazuje
da dodatak ima cilj pružiti podršku novorođenoj djeci i cijeloj porodici koja
ih podiže, a ne redukuje ga samo na teškoće porođaja koje je pretrpjela majka.
Vladin protivargument, naime, da je pravo na dodatak uslovljeno učešćem u obukama
o roditeljskoj brizi ne može biti odlučujući, budući da taj zahtjev mora
ispuniti samo majka. Usvojiteljii ili oni koji brinu o djeci, očito su izuzeti
od tog zahtjeva.
32. Situacija podnosioca stoga može biti uporediva s onim
porodicama i njihovim članovima koji uživaju majčinski dodatak.''
7.2.1.3. Priznavanje
doživotne naknade po osnovu rođenja troje ili više djece, propisano osporenim
odredbama člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona, po ocjeni Ustavnog suda, ne može
se smatrati ni posebnom mjerom pozitivne diskriminacije u smislu odredaba člana
8. st. 2. i 3. Ustava, koja bi bila usmjerena na stvaranje uslova za
ostvarivanje nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zaštite lica koja su
po bilo kom osnovu u nejednakom položaju. Naknada po osnovu rođenja troje ili
više djece, propisana osporenim odredbama člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona, je
trajne prirode i ženi pripada doživotno, pa ni po tom osnovu ne može biti
ubrojana u posebne mjere u smislu odredbe člana 8. stava 3. Ustava, kojom je
propisano da se posebne mjere "mogu primjenjivati samo dok se ne ostvare
ciljevi zbog kojih su preduzete". Ustavni sud je ocjenio, da ustavna
struktura crnogorske države socijalne pravde ne smije biti narušena zakonskom
mjerom koja samo prividno spada u mjere socijalne politike, jer po svojoj
suštini nije u funkciji državnih ciljeva u oblasti socijalnog osiguranja koji
su utvrđeni u odredbama člana 67. Ustava („“Država
obezbijeđuje materijalnu sigurnost licu koje je nesposobno za rad i nema
sredstava za život“), a nije ni u funkciji državnih ciljeva u oblasti
porodičnih odnosa i njihove zaštite, racionalnim i održivim sistemom socijalnih
davanja koji će imati jasne legitimne ciljeve, usklađene s državnim ciljevima u
području socijalne politike.
7.2.2. Osporena naknada po osnovu rođenja troje ili više djece, po
ocjeni Ustavnog suda, ne služi ni ostvarenju državnog cilja propisanog odredbom
člana 72. stav 1. Ustava, koji glasi: "Porodica uživa posebnu
zaštitu." S ustavnopravnog aspekta je relevantno da se doživotna naknada
iz osporenih odredaba člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona priznaje
isključivo ženi koja je nakon početka primjene Zakona stvarno rodila troje ili
više djece. Ta pravna činjenica ukazuje na pravu prirodu naknade iz odredaba člana 4. (čl. 54.a i 54.b)
Zakona, odnosno da se u suštini radi o javnopravnoj
novčanoj kompenzaciji za višestruke porođaje koje je žena/majka imala,
nezavisno od toga da li je ona stvarno obavljala svoje roditeljske dužnosti
prema djeci koju je rodila. Stoga, cilj doživotne naknade, po ocjeni Ustavnog
suda, nije održavanje porodice ili olakšavanje uslova za podizanje djece u
porodici, kao ni podsticanje roditeljstva, jer bi u tom slučaju naknadom morala
biti obuhvaćena oba roditelja, nezavisno od pola.
7.2.3. Iz navedenog, po ocjeni Ustavnog suda, proizilazi da se sve
žene/majke koje prihvate javnopravne novčane kompenzacije iz osporenih odredaba
člana 4. (čl.
54.a i 54.b) Zakona stavljaju u poseban povlašćeni pravni
režim, odnosno da se izuzimaju iz redovnog radnopravnog i penzijskog režima
Crne Gore, kao i iz opšteg režima koji važi za nezaposlena lica, pri čemu
ostaje otvorena legitimnost, kao i racionalna opravdanost takvog
izuzimanja. Povlašćeni režim iz odredaba
člana 4. (čl.
54.a i 54.b) Zakona aktivira se tek post facto, kada žene/majke već steknu određeni broj godina radnog
staža (15, odnosno 25), ili pak određeni broj godina u evidenciji za
nezaposlene (15 godina). Drugim riječima, za zakonski kriterijum za priznavanje
doživotne naknade po osnovu rođenja troje ili više djece zakonodavac je odabrao
biološku činjenicu (višestruke porođaje žene), ali je istovremeno naložio da
upravo u najreproduktivnijem biološkom periodu života žene/majke i u godinama
neposredno poslije porođaja, ta ista žena/majka mora raditi da bi - nakon 15
ili 25 godina - ispunila zakonske uslove za prestanak radnog odnosa (ili čak za
prestanak penzijskog statusa) ili se nalaziti na evidenciji Zavoda za
zapošljavanje najmanje 15 godina, radi dobijanja javnopravne novčane
kompenzacije za porođaje koji su se, po pravilu, dogodili godinama ranije.
7.2.3.1. Zakonsko pravo na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje
ili više djece osporenim odredbama člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona priznaje
se samo ženama/majkama koje rode četvoro djece i imaju 15 godina radnog staža, po
pravilu su starije od 35 godina, odnosno ženama/majkama koje su rodile troje
djece i imaju 25 godina radnog staža, po pravilu su starije od 45 godina, čija
djeca samo u izuzetnim slučajevima do stupanja na snagu Zakona, tj. njegove
primjene, mogu biti novorođenčad ili djeca predškolskog uzrasta. Tako
definisana naknada, po ocjeni Ustavnog suda, ne može se smatrati socijalnim
davanjem koje služi zaštiti majke i djece ili da je u funkciji njihove zaštite,
kako je to utvrđeno odredbom člana 73. stav 1. Ustava ( "Majka i dijete
uživaju posebnu zaštitu").
7.2.3. Doživotna naknada po osnovu rođenja troje ili više djece iz
osporenih odredaba člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona ne bi se,
po nalaženju Ustavnog suda, mogla podvesti ni pod bilo koju drugu legitimnu
mjeru socijalne politike u okviru države socijalne pravde, kako je Ustavom
definisana Crna Gora. Na taj način, post
facto definisana i uređena naknada ne može se dovesti u vezu s ostvarenjem državnog cilja podsticanja
nataliteta u smislu odredbe člana 73. stav 2. Ustava ("Država stvara
uslove kojima se podstiče rađanje djece.").
7.3. Ustavni sud je ocijenio da su osporenim odredbama člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona
povrijeđeni ustavni principi o vladavini prava i o saglasnosti pravnih propisa, iz odredaba člana
1. stav 2. i člana 145. Ustava.
7.3.1. Vladavina prava, kao najviša vrijednost
ustavnog poretka, sadrži i pitanje o opštim obilježjima koje zakoni moraju
imati da bi bili saglasni s načelom vladavine prava (član
1. stav 2. i član 145. Ustava). Evropski sud je u tom smislu, u predmetu Sunday Times (No.1) protiv
Ujedinjenog Kraljevstva[4] prvi put
ustanovio standard zakonitosti, koji mora biti ispunjen da bi se riječ
“zakon”, u sintagmi “propisan zakonom” (engl. “prescribed by law”), smatrao zakonom:
"49. Po mišljenju suda, dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza “propisano
zakonom” su sljedeća. Prvo, zakon mora biti primjereno dostupan: građanin mora
biti u stanju dobiti upozorenje primjereno u okolnostima pravnih pravila
primjenjivih na taj slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati “zakonom” osim ako
nije formulisana sa dovoljnom preciznošću koja omogućava građaninu da upravlja
svojim ponašanjem: on mora biti u stanju – ako treba i uz odgovarajući savjet –
predvidjeti, do razumnog stepena u datim okolnostima, posljedice koje neka
radnja može izazvati. (…).”
7.3.1.1. U predmetu Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva[5] Evropski sud je
dalje razvio pojam “zakonitosti” vezujući ga za zabranu zloupotrebe ovlašćenja:
„68. (...). Bilo bi protivno vladavini prava kada bi se diskreciona ovlašćenja
dodijeljena nekom izvršiocu izražavala u obliku neobuzdane moći. Prema tome,
zakon mora ukazati na djelokrug bilo kojeg takvog diskrecionog ovlašćenja
prenijetog na nadležne organe i na način njegovog vršenja sa dovoljnom
jasnoćom, uzimajući u obzir zakoniti cilj mjere u pitanju, kako bi se adresatu
zakona pružila odgovarajuća zaštita od samovoljnog miješanja državnih organa.”
7.3.1.2. U predmetu[6] Evropski sud je zauzeo stav da bi termin „zakon“ trebalo tumačiti, u suštinskom, a ne u formalnom smislu:
“26. Izraz u skladu sa zakonom u smislu člana
8. stav 2., zahtijeva prvo da osporena mjera treba imati neku osnovu u domaćem
pravu, takođe i upućuje i na kvalitet zakona o kojem je riječ, zahtijevajući da
mora biti dostupan osobi kojoj, štaviše, mora biti omogućeno da predvidi
njegove posledice za nju i biti saglasan sa vladavinom prava.”
7.4. Iz navedenih stavova Evropskog suda proizilazi da propisi
države, ili pojedinačne mjere ograničenja ljudskih prava, moraju biti dostupni,
predvidljivi, zakon mora ukazati na obim diskrecionog prava
povjerenog ovlašćenim organima i na dovoljno precizno formulisan način urediti
korišćenje tog diskrecionog prava, radi pružanja odgovarajuće zaštite građanima
od arbitrarnog odlučivanja da bi, u smislu Evropske konvencije, bili “u skladu sa zakonom”. Svrha
svakog zakona, kojim se uređuje nadležnost i rad bilo kog državnog organa, u
tom smislu, je određivanje njegovog djelokruga rada i granice njegovih ovlašćenja,
postupak po kojem vrši poslove, kao i nadzor nad njegovim radom
7.4.1. Ustavni sud je ocijenio da osporene
odredbe člana 4. (čl.
54.a i 54.b) Zakona o
socijalnoj i dječjoj zaštiti ne ispunjavaju standard
zakonitosti,
u smislu navedenih stavova Evropskog suda. Naime, osporenim odredbama Zakona nije jasno definisano da li se zakonsko određenje „žena koja rodi troje ili više djece (..)“ i „žena koja rodi troje ili više djece, a koja se nalazi na evidenciji
Zavoda za zapošljavanje (..)“ odnosi na vrijeme od stupanja na sanagu
Zakona, tj. od 6. avgusta 2015. godine ili se odnosi na vreme od početka njegove primjene, tj. od 1.
januara 2016. godine. Takođe, nije jasno da li se Zakon odnosi i na žene/majke
koje su se, saglasno odredbi člana 4. Porodičnog zakona[7], kao roditelj starale o zaštiti
interesa i dobrobiti svoje djece, koje su ih podizale, vaspitale i
osposobljavale ih za samostalan život, ili se to odnosi i na one žene/majke
koje u tome, iz raznih razloga, nijesu učestovale. Osim toga, diskreciona
ocjena tih okolnosti, odnosno njihova primjena, po ocjeni Ustavnog suda, data
je Centrima za socijalno staranje i Ministarstvu rada i socijalnog staranja,
čime je omogućeno neprihvatljivo
područje arbitrarnosti u postupku utvrđivanja ispunjenosti uslova za
ostvarivanje osporenih prava. Na taj način, državnim organima je omogućeno da te okolnosti (vrijeme
primjene) utvrđuju arbitrarno, po sopstvenom nahođenju, od slučaja do slučaja, i da
njihova primjena bude suprotna ustavnom principu zabrane povratnog dejstva
pravnih propisa, iz odredaba člana 147. Ustava.
7.4.1.1. Ustavni sud je
ocjenio da je zbog nepreciznosti osporenih odredaba člana
4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona, došlo
do njihove retroaktivne primjene (ex
tunc) na način da je pravo na naknadu ostvarilo više hiljada žena koje su rodile »troje djece i ostvarile najmanje 25 godina
radnog staža », žena koje su rodile »četvoro
i više djece i ostvarile najmanje 15 godina radnog staža», i one koje su rodile
»troje i više djece, a nalaze se na
evidenciji Zavoda za zapošljavanje najmanje 15 godina«, iako iz jezičkog,
sistematskog, ciljnog ili teleološkog tumačenja normativnog određenja iz
osporenih odredaba: »žena koja rodi«,
po ocjeni Ustavnog suda, proizilazi da se radi o odredbi koja se primjenjuje za
ubuduće (ex nunc). Odredba zakona
koja dopušta neizvjesnost u pogledu krajnjeg efekta, po ocjeni Ustavnog suda,
ne može se smatrati odredbom koja je zasnovana na načelu vladavine prava, niti
odredbom kojom je ustanovljeno načelo pravne izvjesnosti i predvidljivosti. Ustavni sud je, stoga, ocijenio da
se i sa ovog razloga osnovano postavlja pitanje saglasnosti osporenih odredaba
člana 4. (čl. 54.a i 54.b) Zakona s načelom vladavine prava, kao najvišoj vrijednosti ustavnog
poretka (član 1. stav 2. i član 145. Ustava).
9. Na osnovu iznijetih
razloga, riješeno je kao u izreci.
PREDSJEDNICA,
Desanka
Lopičić, s.r.
[1] (Odobrena i predložena za potpis, ratifikaciju i
pristupanje Rezolucijom Generalne skupštine 34/180 od 18. decembra 1979.
stupila na snagu: 3. septembra 1981. u skladu sa članom 27 (1)’’).
[2] “Diskriminacija
je svako neopravdano, pravno ili faktičko, neposredno ili posredno pravljenje
razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje postupanja prema jednom
licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga lica, kao i isključivanje,
ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga lica, koje se
zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom
porijeklu, vezi sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom
zajednicom, jeziku, vjeri ili uvjerenju, političkom ili drugom mišljenju, polu,
rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, zdravstvenom stanju, invaliditetu,
starosnoj dobi, imovnom stanju, bračnom ili porodičnom stanju, pripadnosti
grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili drugoj
organizaciji, kao i drugim ličnim svojstvima.“
[4] Presuda, od 26. aprila 1979., zahtjev
br. 6538/74, § 49.
[6] Presuda, od 24. aprila 1990.,
zahtjev br. 1110/84.
No comments:
Post a Comment